（1）行政执法权下放与行政处罚权下沉所对应的下放—承接主体结构不同。
概言之，这部法律的内部漏洞，既表现为种类的不全面保护，也表现为种群的有限保护。首先，现行法未能完全弥合野生动物与家畜家禽二元分立引发的制度裂缝。
第一，将制度防线前移，从确定的人传人向前推进到可能的人传人。第一条增加防控人畜共患传染病的立法目的，第三条将合法捕获修改为捕获，一定程度上扩大了《动物防疫法》覆盖的动物范围。在这一内在张力的作用下，部分规则背离整体决定，局部制度抵触全局制度。首先，保护野生动物是基本目的，利用野生动物是附带目的。从表面上看，上述四部法律似乎已经组成严丝合缝的完备系统，分为前中后三个环节。
第二，以《动物防疫法》为基础，中央主管部门和地方各级政府制定了《重大动物疫情应急条例》《动物检疫管理办法》《动物防疫条件审查办法》等一系列法规规章，在检疫、防疫、屠宰、饲养、运输、交易各个环节形成了全面严密的防控机制。总之，家畜家禽与人工利用的野生动物会给人类社会带来同样高的动物疫病风险，带来同样重大的公共卫生风险，《动物防疫法》应当相同对待，避免做出不合理的差别对待。故，将行政处罚权下沉与行政执法权下放完全等同，以至于用行政执法权下放的性质定位直接套用于行政处罚权下沉乡镇的性质定位，是缺乏说服力的。
进入专题： 行政处罚权 行政处罚法 。关键词: 行政处罚权下沉。2021年修改的《行政处罚法》规定行政处罚权下沉乡镇，为内含行政处罚权的行政执法权下放改革的法治化开启了新篇章。[25]2.派驻执法、窗口前移和联合执法，不是行政处罚权下沉乡镇的形式。
乡镇人民政府不是行政处罚权行政主体和法律效果归属主体，而仅仅是行政处罚权的行为权能行使主体。（2）行政执法权下放与行政处罚权下沉所形成的内部行政法律关系结构不同。
法律融贯性的解释方法有助于使行政处罚权交由乡镇人民政府行使获得体系化意义。如《行政处罚法》第18条明确规定限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使，基于法律保留原则，公安机关实施限制人身自由的行政拘留处罚，则不能下沉委托给乡镇人民政府行使。依托政策推动的行政执法权下放改革所涉及的行政处罚权，其下放经历了省级向设区的市、县级放权，设区的市向县级放权与向街道派驻并存，县级政府职能部门向乡镇（街道）的层级下放，至2021年修改的《行政处罚法》明确行政处罚权交由乡镇人民政府、街道办事处行使，才最终形成了行政处罚权下沉乡镇人民政府（街道办事处）的格局。因为行政处罚权下沉乡镇的性质定位决定了行政处罚权下沉乡镇的路径选择。
由此，行政执法中涉及的行政职权涵盖了行政检查权、行政确认权、行政许可权、行政处罚权、行政强制权、行政救助权、行政裁决权等，[19]行政执法是依法行政的另一种表达，几乎囊括了行政主体依法实施的全部具体行政行为。但是，2001年国务院颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（2001年制定，现被修改）将行政执法逐渐限缩为行政处罚，随后国务院一系列政策文件，如《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发[2002]56号）中逐步使用综合行政执法概念，并与相对集中行政处罚制度相关联，行政执法中行使的具体行政职权即指向行政处罚权。二是，单行法律规范中对行政处罚权等行政执法权有特别规定的，行政委托应当遵从其规定。 杨治坤，法学博士，广东外语外贸大学法学院教授。
参照中央层面行政许可权下放实践，[1]各地方人民政府制定政策下放行政执法权至乡镇，如《银川市市县人民政府行政执法部门委托乡镇人民政府执法机构行使部分行政执法权管理规定》第2条规定：市、县（市、区）人民政府相关执法部门（以下简称‘委托机关），将其行使的部分行政执法权委托给乡镇人民政府行政执法机构（以下简称‘受委托组织）行使，受委托组织以委托机关的名义对外实施行政执法行为（以下简称‘委托执法行为），其执法行为所产生的法律后果由委托机关承担法律责任的活动。行政处罚权下沉中的下放—承接主体的结构化，是对《行政处罚法》修改之前行政执法权下放改革中存在的跨行政层级下放行政处罚权，或行政处罚权直接下放至乡镇人民政府综合行政执法机构等改革情形的一种规范与纠偏。
（3）在2021年《行政处罚法》修改之后，行政处罚权下沉的改革实践以授权为主、委托为辅。在既有的宪制和法律框架下，将行政处罚权下沉规则解读为行政委托是行政处罚权下沉乡镇的唯一方式。
[16] 参见朱光磊、周志红：《职责同构批判》，载《北京大学学报（哲学社会科学版）》2005年第1期，第101页。由此可见，宪法规范对县级和乡镇人民政府职权规定，尽管存在比较严重的职责同构[16]现象，但二者行政职权并非完全相同。三是，下放行政处罚权主要以省级政府行政规范性文件为载体，一并下放的还包括行政检查权、行政强制权等具体行政职权形态。在2021年《行政处罚法》修改后的地方实践中，有以立法形式对评估论证程序进行明确规定的例子，如《南通市行政执法委托规定》（2022年制定）第4条第2款规定：拟实施行政执法委托的行政机关（以下简称委托方）应当邀请受委托方、同级机构编制部门和司法行政部门等相关部门组成评估论证小组，对委托事项的合法性、必要性、受委托方的承接能力等进行评估论证，形成评估论证报告。[4] 参见《陕西省人民政府关于公布〈赋予经济发达镇部分县级管理事项目录〉的决定》（陕西省人民政府令第219号，现已失效）和2022年6月发布的《陕西省人民政府关于公布〈赋予经济发达镇部分县级经济社会管理权限指导目录〉的决定》（陕西省人民政府令第233号）中均采用委托形式。二是，联合执法主体是县级人民政府职能部门，各联合职能部门本身享有职责范围内的行政处罚权，联合执法不发生职权转移。
摘要: 行政执法权下放是适应基层治理走向善治的重要改革举措。授权是行政职权的一种配置方式，职权法定意味着行政职权的行使主体、内容、权限、程序等均应由法律明确规定。
行政处罚权下沉乡镇在本质上是一种适应事权改革的行政处罚权合作运行方式变革，其形式应当是行政委托。如此一来，需要进一步思考的问题是：行政处罚权下沉乡镇的性质定位究竟是什么？应当如何选择行政处罚权下沉乡镇的路径？在此基础上，应如何理解《行政处罚法》第24条规定，以及其具体规范路径是什么？为此，本文遵循这样一种研究思路：梳理行政处罚权下沉乡镇改革实践所暴露出的问题和学界关于行政处罚权下沉乡镇的理论分歧点，试图以《宪法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）关于乡镇人民政府职权规定为基准，厘清行政处罚权下沉乡镇在行政执法权全面下放中的坐标，以对行政处罚权下沉乡镇的性质定位做出合理阐释，判定行政处罚权下沉的基本路径，并结合《行政处罚法》第24条规定，提出制度完善建议，以指引和规范行政处罚权下沉乡镇的后续改革实践。
程序是一套规范和控制权力滥用的制度装置，通过程序控制可以避免随意委托和行政职权滥用。（一）行政处罚权下沉乡镇人民政府造就了行政委托法律关系主体的对应性与恒定性以行政任务有效处理为导向的行政处罚权下沉改革采取行政委托方式，有助于提高行政处罚效能。
政府职能在中央政府与地方政府之间存在一种从宏观—中观—微观的差序配置格局，由此也决定了不同层级政府职权配置应当朝职责异构方向发展。[8]第三种观点认为，行政执法权下放的主要性质应为行政授权，但不可忽略行政委托、职权确认等多重模式的可能。探寻行政处罚权交由乡镇人民政府行使的合理解释，无法回避《宪法》《地方组织法》提供的高级法背景和共同价值指引，这是行政处罚权下沉乡镇人民政府无法逾越的宪法、组织法命题。但是，《宪法》和《地方组织法》并没有设置乡镇人民政府工作部门，乡镇人民政府没有承担专业行政执法职权的组织载体，也就不具备行政执法权的主体资格。
依此，乡镇人民政府行使县级人民政府职能部门交由的行政处罚权，需要被纳入行政处罚权产生与运行的融贯性链条之中。而在其他一些地方立法实践，如《威海市行政执法委托管理规定》（2021年制定）则规定法律法规规定不得委托的事项除外。
由此，行政执法权在外延上主要限定在行政检查权、行政处罚权、行政强制权，行政执法逐渐从依法行政中分离出来并获得了独立的实践意义。因此，《行政处罚法》第24条也不构成对乡镇人民政府行使行政处罚权的授权。
因为《地方组织法》第86条规定了街道办事处的行政执法职责，有别于该法对乡镇人民政府职权的规定。按照法教义学主流观点，行政委托是指行政机关委托行政机关系统内外的公权力组织或私权利组织，以该行政机关的名义行使某种行政职能、办理某种行政事务，并由该行政机关承担相应法律责任的制度。
《宪法》第107条对县级以上人民政府与乡镇人民政府职权的规定，无法比较清晰厘定二者之间的差异。 注释:[1] 中央向地方下放行政权力，早期主要集中在行政许可领域，如《国务院关于第五批取消和下放管理层级行政审批项目的决定》（国发[2010]21号）、《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》（国发[2013]19号）、《国务院关于取消和下放50项行政审批项目等事项的决定》（国发[2013]27号）、《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》（国发[2013]44号）等。比较特殊的是，银川市人民政府相关职能部门可以跨越县级人民政府这一行政层级直接委托给乡镇人民政府行使行政执法权。行政职权法定要求行政机关得亲自执行，并不得私自处分权力，[26]这有助于对行政职权的规范与控制。
《宪法》和《地方组织法》在乡镇人民政府的组织建制上并没有像县级以上人民政府那样设置工作部门，即单行法中通常所表述的职能部门或主管部门。联合执法实践中尤其需要注意防止一个有权，一伙越权违法现象发生。
如上文所分析的，行政处罚权下沉乡镇人民政府在本质上是行政处罚权的一种合作运行方式，由此决定了行政处罚权下沉乡镇人民政府应当采取的方式。由此，行政处罚权下沉规则不涉及行政处罚权的配置，也没有改变地方层面由省、市、县三级地方人民政府职能部门实施行政处罚权的既有格局——乡镇人民政府没有获得实施行政处罚权的主体资格，依然无权实施行政处罚权。
尽管如此，在运用行政委托制度之优势下沉行政处罚权至乡镇人民政府的同时，要防止行政处罚权委托乡镇人民政府行使的失范，建立和完善相应的行政处罚权下沉乡镇人民政府委托行使规则仍是十分必要。也就是说，尽管乡镇人民政府具备行使综合管理职权的行政主体资格，但并不具备依法行政分化后的实施行政执法权的主体资格。
